La EUA publicó a finales del año 2013 el informe provisional “Designing strategies for efficient funding of higher education in Europe” acerca de cómo está cambiando la financiación en las Universidades en Europa y que recoge los primeros datos dentro del proyecto DEFINE sobre medidas de financiación eficiente (“funding efficiency” measures). El proyecto DEFINE (“Designing strategies for efficient funding of higher education in Europe “) tiene prevista una duración de dos años y medio (otoño 2012- primavera 2015) y lo lleva a cabo la EUA (European University Association), en colaboración con CIPES, el Centre for Research in Higher Education Policies (Portugal), y las Universidades de Oxford (UK), Aalto (Finlandia) y Erlangen-Nuremberg (Alemania), y la Copenhagen Business School (Dinamarca). Este proyecto es cofinanciado por  la European Commission bajo el Lifelong Learning Programme (2012).

Este informe es más que oportuno, en un momento en el que la financiación pública se está reduciendo en todos o gran parte de los países europeos y se exige a las universidades eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos, obteniendo resultados a partir de los impuestos que los ciudadanos pagamos para su sostenimiento. A las universidades se les pide que obtengan más resultados con menos financiación pública. Además es importante tener en cuenta que las universidades no compiten en un mercado local, ni siquiera europeo, sino en otro global, tal y como nos recuerdan de forma reiterada los diferentes rankings que se publican. En este contexto, se acentúa más que nunca la competencia por los recursos públicos menguantes, por lo que es importante analizar la financiación de las universidades y desarrollar nuevos modelos.

Por ello, los gobiernos están analizando cómo diseñar sistemas de financiación de las universidades que sean más eficientes, utilizando elementos que tengan en cuenta el rendimiento. Así algunos gobiernos están reestructurando sus sistemas universitarios com mecanismos como fusiones o la  creación de iniciativas de excelencia orientadas a desarrollar la eficiencia de sus sistemas de educación superior.

Como parte del proyecto, la European University Association (EUA) ha recogido información procedente de las diferentes conferencias nacionales de rectores y asociaciones de universidades sobre las diferentes modalidades de financiación existentes en los países europeos. Se han analizado datos procedentes de 24 países y los resultados se publicaron el 17 de diciembre en el informe preliminar que estamos analizando en este artículo. Los datos se obtuvieron durante 2012-2013.

Este informe preliminar presenta una perspectiva general  de los siguientes temas:

  • Estructura de ingresos de las universidades y modalidades de financiación pública;
  • Procesos de fusión y de concentración en la educación superior;
  • Modelos de excelencia;
  • Medidas de eficiencia a nivel institucional.

La segunda fase del  proyecto DEFINE (2014), se centrará en la obtención de datos cualitativos mediante la creación de grupos temáticos, reuniendo profesionales de las universidades con experiencia en los temas mencionados anteriormente.

Las principales conclusiones del informe se presentan en varios ámbitos.

Aportación de financiación a las universidades:

La financiación pública sigue siendo el principal mecanismo de obtención de ingresos por parte de las universidades (entre el 50% y el 90%). Se pone de manifiesto la reducción de financiación pública con al menos 13 países que en 2012 dedican menos financiación pública a sus universidades que en 2008. Dada la importancia que tiene esta financiación en las universidades, su reducción puede poner en peligro su sostenibilidad financiera.

En cuanto a los modelos de financiación pública existen diferencias entre países pero, en general, se utiliza algún elemento que tiene en cuenta el rendimiento con indicadores que se incluyen en algún tipo de contrato programa o contratos de rendimiento. En muchos casos existe una asignación general para costes de funcionamiento y luego se asigna otra cantidad en función de estos indicadores competitivos o para los que existe una negociación previa.  La docencia y la investigación se suelen financiar de forma diferente; así la docencia tiene en cuenta el número de estudiantes (de grado o máster) o bien indicadores que podemos considerar de rendimiento (graduados), mientras que para financiar la investigación se utilizan indicadores como doctorados otorgados o la financiación externa conseguida, indicadores ambos que podemos considerar de rendimiento. La existencia de contratos programa o contratos de rendimiento en los cuales se negocia la consecución de objetivos entre el financiador público y las universidades existen en 15 de los sistemas universitarios analizados. Con respecto a España hemos visto como las primeras iniciativas de “contrato-programa” han ido desapareciendo  o prorrogándose en estos últimos años o, sencillamente, las negociaciones se han paralizado siguiendo en vigor el modelo de financiación basado en “cubrir los gastos de personal”, aunque en la práctica no quedan cubiertos.

En cuanto al coste de las matrículas,el informe recoge dos grupos de países: aquellos en los que estos ingresos representa un 5% o menos: países nórdicos (Islandia, Noruega, Suecia, Finlandia, Dinamarca), Austria, Bélgica (ambos sistemas), República Checa, Francia y Alemania. Estonia está reformando su Sistema y ha eliminado el coste de la matrículas  en el curso 2013/2014 para aquellos estudiantes que superen los requisitos establecidos (por ejemplo superar 30 ECTS por cuatrimestre). En el segundo grupo las matrículas suponen en torno a un 10% o más de los ingresos y, en muchos casos, constituye la mayor fuente de ingresos después de la financiación pública. Incluye Hungría, Irlanda, Irlanda, Italia, Países Bajos, Letonia, Polonia, Eslovaquia, España y Reino Unido. Quiero resaltar las importantes subidas en el coste de las matrículas en estos últimos años (hasta el 66% en comunidades como Madrid o Cataluña); sin embargo estas subidas no necesariamente han supuesto un incremento en el presupuesto disponible para las Universidades, ya que ha ido acompañado con una disminución equivalente de la financiación por parte de la Comunidad Autónoma correspondiente.

Las universidades disponen de otras fuentes de financiación adicionales, con mayor o menor peso según la universidad y el país: contratos de investigación, prestación de servicios (alquiler de instalaciones, consultoría, servicios de restauración), mecenazgo, financiación europea, etc.

Restructuración de la educación superior: en casi todos los países tanto las autoridades como las universidades están considerando o llevando a cabo procesos de fusión con el objetivo, entre otros, de racionalizar la asignación de financiación a las universidades. Estas reestructuraciones no se están llevando a cabo de forma idéntica en todos los países. Los cambios más importantes se están llevando a cabo en países como Dinamarca, Estonia, Finlandia o Letonia y Bélgica-Flandes. Los países en los que no se está pensando en una reestructuración son la excepción, como por ejemplo Turquía, cuyo sistema universitario está en plena expansión.

La “racionalización” de la educación superior ha tenido diferentes vías: normalmente lleva a las universidades públicas mayores a absorber otras instituciones de educación superior, especialmente instituciones públicas no universitarias (Bélgica-Flandes, Dinamarca, Estonia, Letonia, Noruega). En países como Bélgica-comunidad francófona, Alemania, Finlandia, Francia, Hungría, Polonia o Suecia se han fusionado universidades públicas; en Bélgica y Estonia se han fusionado universidades públicas y privadas; en Dinamarca se han fusionado instituciones de investigación y universidades públicas (además de un caso en Alemania y Noruega). Esta reestructuración no solamente tiene como objetivo mejorar el uso de los fondos públicos, sino también conseguir una mayor presencia internacional de la universidad. En el caso de España no se han dado fusiones como tales, aunque no debemos olvidar que el Ministro Wert ha manifestado en diferentes ocasiones que hay muchas o demasiadas universidades en nuestro país, sugiriendo la necesidad de fusiones para racionalizar el gasto y para mejorar nuestra posición en los rankings.

Además se están utilizando otras vías orientadas a mejorar la colaboración entre instituciones de educación superior como la creación de consorcios o la colaboración estratégica (docencia conjunta, proyectos de investigación conjuntos). Los gobiernos alientan estos procesos mediante programas de financiación específica, destacando los programas que se han desarrollado en Alemania (“Excellence Initiative”) o Francia (“Investment for the Future”). El informe no lo menciona, pero no me resisto a recoger el desaparecido programa “café para todos” en España, también llamado Campus de Excelencia Internacional.

Cómo las universidades intentan optimizar el uso de recursos: Las Universidades intentan mejorar la eficiencia internamente y también mediante la creación de sinergias entre instituciones. La cooperación entre universidades y la implantación de mejoras en los procesos, prácticas docentes, recursos humanos, etc. ayudará a optimizar el uso de los ingresos, mejorando la eficiencia y consiguiendo más con menos.

El marco regulatorio es crítico a la hora de facilitar el uso eficiente de recursos. Así es más difícil conseguir la eficiencia en aquellos sistemas donde las universidades no tienen una autonomía significativa. Esta autonomía debe abarcar  varios ámbitos: financiera, académica y de gestión de su personal. Además, indica el informe, cuando los modelos de financiación promueven la competencia entre instituciones puede impedir la colaboración entre éstas, algo que comparto plenamente.

En este apartado quiero destacar que el informe recoge algunos factores para el éxito: confianza mutua, liderazgo comprometido y transparencia de costes. Por ejemplo el uso de “coste interno de los recursos” puede contribuir a que tanto los usuarios de la universidad como colaboradores externos sean conscientes de lo que cuestan los recursos, además de contribuir a la obtención de datos para poder realizar comparaciones en el sector.

Por último, el informe finaliza con unos “mensajes clave” que resultan realmente interesantes:

Modalidades de financiación:

  • Las autoridades públicas, como principal financiador, deben asegurar que el sistema sea sostenible en el largo plazo (marco regulatorio y financiador estables).
  • La diversificación de fuentes de ingresos puede reducir riesgos, pero no reemplazar la financiación pública.
  • Los mecanismos de financiación orientados hacia fines concretos no debe suponer una parte significativa, sino financiación adicional.
  • Los sistemas de financiación deben guiarse por el principio de simplicidad y establecer un balance entre rendición de cuentas y autonomía institucional, de modo que no se creen sistemas excesivamente burocráticos que detraigan recursos de las universidades.

Financiación basada en rendimiento:

  • Estos modelos de financiación se deben establecer teniendo en cuenta al sector, de modo que su desarrollo debe ser por acuerdo entre las autoridades públicas y las universidades y manteniendo también presente el principio de simplicidad.
  • Limitar el número de indicadores permitirá a las universidades centrarse y obtener mejores resultados, para ello, además se deben crear incentivos apropiados.
  • Se deben establecer procesos de seguimiento que evalúen el impacto de esta financiación en las instituciones y su posible mejora.

Fusiones y concentraciones de instituciones:

  • Las fusiones son uno de los mecanismos de reestructuración que se están desarrollando en Europa, pero no el único. Hay otros sistemas como los consorcios y los “strategic partnerships”. Estos procesos son complejos y las universidades necesitan el apoyo adecuado.
  • Las autoridades públicas tienden a dirigir estos procesos pensando en una reestructuración del sistema de educación superior.
  • Aunque la eficiencia en el uso de recursos suele ser uno de los motivos principales para estas concentraciones, no debe ser el único. Es crítico que se tenga presente en todo momento los objetivos estratégicos de las universidades en el desarrollo de estos procesos de colaboración y concentración.

Modelos de excelencia:

  • Aunque las iniciativas en apoyo de la excelencia suelen ser la excepción, algunos países establecen sistemas específicos de financiación para promover la excelencia (principalmente orientados a la investigación, en mi opinión).

Medidas de eficiencia

  • La capacidad de las universidades para incrementar la eficiencia de sus costes depende, al menos parcialmente del grado de autonomía y de su estructura organizativa.
  • Las políticas orientadas a promover la competencia en el sector pueden impedir la colaboración entre instituciones impidiendo la eficiencia.
  • Se debe tener en cuenta que la economía de escala en el sector debe ir acompañada de la necesaria flexibilidad del sistema.
  • La transparencia en los costes ayuda a valorar el uso de recursos y a establecer mecanismos de comparación en la educación superior.

De acuerdo con la EUA, Las universidades tienen un papel muy importante en la consecución de la eficiencia en la financiación y deben ser proactivas contribuyendo a esta eficiencia. La EUA llevará adelante este trabajo para lo cual creará tres “focus groups” en la primavera de 2014 que reunirá pequeños grupos de expertos en Educación Superior de toda Europa  con el objetivo de analizar el impacto institucional de los tres grupos de medidas orientadas a conseguir la eficiencia (performance-based funding; excellence schemes; concentration measures)  de forma más detallada.

 Tomás Gómez 1/febrero/2014

ANEXO. Países incluidos en el análisis

Austria, Irlanda, Bélgica-Flandes, Bélgica- comunidad Francófona (Federation Wallonia-Brussels),Italia,  Letonia, Lituania, República Checa, Países Bajos, Dinamarca, Noruega, Estonia, Polonia, Finlandia, Portugal, Francia, Eslovaquia, Alemania, España, Grecia, Suecia, Hungría, Turquía, Islandia, Reino Unido.

MÁS INFORMACIÓN

EUA

DEFINE – Designing strategies for efficient funding of higher education in Europe.

DEFINE interim report